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“营改增”风险几何?

来源：高顿 2017-07-13

　　作为结构性减税的重头戏，“营改增”试点并非想象中的波澜不惊，可从风险的角度来看，质疑或许是多余的。

　　世上本无确定之物，唯有死亡和税收例外。”美国独立战争领袖本杰明富兰克林曾留下这样一句关于税收的名言。

　　税收之所以不可避免，不是因为它表面上流露的制度性和强制性，而是由于它骨子里深藏的独立性和平等性。税收的本质是文明的对价，文明的存在决定了税收的存在，税收的效用又促进了文明的发展。自公元前2500年古埃及王国诞生了完整的税收体系以来，不同时期、不同政府的整体努力都集中于用最小的对价谋求最集约、最高效、最持久的文明发展与社会进步。伴随着这一进程，税收制度在全球范围内不断完善，2012年中国结构性减税领域的“三步快走”就是鲜明的例证。

　　“营改增”三步曲

　　2012年1月1日，上海作为首个试点城市正式启动交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税（下称“营改增”）试点，“营改增”迈出试点启动第一步；2012年7月25日，国务院常务会议决定扩大“营改增”试点范围，自2012年8月1日起至年底，将范围由上海分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和宁波、厦门和深圳，“营改增”迈出范围扩容第二步；2012年10月18日，国务院召开座谈会，提出有序扩大试点范围，适时将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业纳入改革试点，“营改增”迈出行业扩容第三步。随着“营改增”从部分行业部分地区，到部分行业全部地区，再到全部地区全部行业的规划路线上稳步前行，标志着中国结构性减税战略进入扎实推进的落实期。

　　“营改增”及其归属的结构性减税对于中国经济可持续发展的必要性和有益性，理论界和实务界早已形成基本共识。值得注意的是，时移世易，共识并非永远都没有争议。“营改增”的稳步前进以及结构性减税的深入落实虽势在必然，却在2012年这个宏观环境高度复杂的特殊时期引发了一些经济联想和市场担忧。如果从风险的视角审视这一问题，对共识的理解应该会更进一步。

　　债务风险

　　2012年以来，欧洲主权债务危机剧烈演化，债务风险在全球范围内不断显形、广泛扩散，并对国际金融市场和全球经济增长造成了深远影响。如此背景之下，中国的结构性减税会不会潜在加大中国的债务风险，并给中国经济的平稳运行带来意料之外的负面冲击？首先必须承认，这种担忧不无道理。从“营改增”在上海的试点效果看，8个月时间里，交通运输业和部分现代服务业的企业以及下游企业税负减轻了170多亿元，税收减少直观上会导致政府偿债能力的相应削弱。但需要指出的是，从债务风险角度看，“营改增”和结构性减税将在中长期提升中国财政的稳定性和持久性，并减小真实的债务风险。

　　首先，财政收入多元化发展趋势包容了结构性减税的减收影响。1994年税制改革以来，营业税和增值税作为最大的两个流转税税种，对中国税收增长起到了基础性的支撑作用。随着税收制度的不断完善和税收体系的多渠道开源，增值税和营业税在最近17年里合计占税收整体的比例总体呈下降态势。2011年，这一比例降至42%，较1994年下降了16个百分点。所以说，“营改增”属于两大税种间的转换，对合计总量并不会产生突然性的巨大冲击。即便产生些许减收，在其对税收整体影响力渐次下降的趋势下，也不会给中国财政收入的稳定带来实质性影响。

　　更重要的是，结构性减税并不是单纯的全局性减税，而是在减税中赋予了结构调整、产业细化、激励纠偏的深层次内涵。就“营改增”而言，其保增长、促增质的效应一是体现在通过减少并消除重复性征税，给微观经济主体施以正面、有效的税收激励；二是通过促进税收体制的行业公平，提振第三产业发展；三是通过保障小微企业的个体利益，促进经济增长的就业容纳力并由此夯实中国消费持续增长的微观基础。根据国家税务总局专题研究小组通过建立中国税收可计算一般均衡模型得出的研究结果，“营改增”就有望带来0.5%的GDP增长提振、1.1%的消费增长提振以及70万个左右的新增就业岗位。

　　这两方面作用将使得中国财政状况更加稳健，进而减小而非加大了债务风险。据国际货币基金组织预测，“十二五”期间，受中国经济转型发展的助力，中国财政赤字的GDP占比有望从2011年的1.24%降至2015年的0.13%，中国政府总债务的GDP占比则有望从2011年的25.84%降至2015年的14.95%。这两大指标不仅远低于欧美国家水平，也大幅低于3%和80%的国际警戒线。

　　结构性风险

　　今年以来，中国经济呈现出增长减速的趋势，微观企业生产经营的活跃度和健康度悄然下降。如此背景之下，中国的结构性减税会不会带来意料之外的结构性风险？

　　首先，结构性减税必然伴随着结构性阵痛，但个案和局部的负面冲击可以通过短期配套措施得以缓解。长期内，随着结构性减税的深入推进，阵痛将最终消失，全局性的利好作用将渐次显现。就“营改增”而言，这种阵痛表现为部分行业和少数企业的“减法变加法”，例如对于即将纳入试点范围的建筑行业以及已经试点的部分小型广告代理企业、汽车租赁公司等，“营改增”可能导致其短期税负增加，进而对其生存发展产生一些负面作用。值得强调的是，这种状况的原因往往可以归纳为两种因素导致的进项税抵扣不足，一种是行业或企业自身的财务不规范，另一种是营业税和增值税在行业和范围上存在的适用差异。后者会随着“营改增”的全面推进和两大税种的最终统一而逐步消除，前者则可以通过短期内阶段性的、针对个案的财政补贴方案得到缓解，并通过倒逼相关行业和企业加强自身财务规范实现消除。

　　其次，结构性减税有助于中央和地方的财政资源分配格局的合理化。具体就营改增而言，由于营业税是地方税，增值税是中央和地方按3：1比例分配的分成税，改征增值税后必定会触及中央和地方利益调整。根据短期内的政策安排，改为增值税的营业税依旧归地方，地方财政受到的实质影响并不大，保障了政策平稳过渡。长期来看，平稳过渡后的税收制度会有利于中国财政的内部结构平衡。这种财力平衡将有助于财政政策在中央和地方的行动统一和政策协力，进而有助于中国经济的长期稳健发展。

　　此外，“营改增”及结构性减税将从更广义的层次缓解三重结构性失衡：其一，结构性减税有助于缓解分配领域的结构失衡。改革开放以来，中国经济实现了10%的年均增长，而同期国家税收的年均增速高达18%，结构性减税将起到返利于民，激活经济实体的作用；其二，结构性减税有助于缓解资源配置的产业失衡。就“营改增”而言，服务业税收激励的上升将有助于资源向第三产业的“税收洼地”流动，进而促进中国经济的结构转型。其三，结构性减税有助于缓解宏微观的结构失衡。包括改征增值税、内外资企业所得税两税并轨、停征利息税、降低股市交易印花税、提高个人所得税中工薪收入起征点等在内的一系列结构性减税政策，无形中产生了引导经济资源从宏观向微观倾斜、从政府向民间倾斜的理念转变和行动激励，对于中国经济微观实力的培育、民间经济力量的崛起有着重要作用。

　　正如古罗马政治家西塞罗所言：“税收是国家的主要支柱。”税收的支柱作用不仅体现在增长上的提振，还体现于结构上的引导。从风险视角审视，“营改增”和结构性减税将有助于中国经济长期风险的下降和增长质量的上升。此次税收改革的尝试，是促进中国经济社会文明发展的有益对价。

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